展江

先前報(bào)道：柳斌杰：首部新聞法本屆人大有望提交審議

忽然間《新聞法》草案就要露出其面容了：3月7日，全國人大常委會(huì)教科文衛(wèi)委員會(huì)主任委員、原國家新聞出版總署署長柳斌杰說，全國人大已經(jīng)在研究新聞傳播立法，本屆人大內(nèi)有望提交審議。今后凡是屬于公共新聞傳播范疇的，包括互聯(lián)網(wǎng)新聞服務(wù)等，都將納入到新聞法管理中來，自媒體這一傳播形式暫不會(huì)納入。很快，社會(huì)上出現(xiàn)了對未來《新聞法》的種種評論，其中似乎彌漫著一種悲觀情緒。

兩端憂慮：權(quán)力與任性

在微博和微信上看到，網(wǎng)民們，特別是律師們不大看好這部法律草案，新聞從業(yè)者也可能如此，認(rèn)為沒有新聞法媒體空間可能還要大一些，有了以后可能是“請君入甕”。這樣的擔(dān)心有沒有道理？既然這么多有識(shí)之士都這么說，那一定有緣由，也需要立法者認(rèn)真三思。為什么聲稱是大力推進(jìn)法治的舉動(dòng)得不到社會(huì)的認(rèn)可？

柳斌杰去年末曾表示，新媒體發(fā)言隨意，吸引眼球，傳統(tǒng)媒體管制嚴(yán)格，面容呆板。一樣的傳播兩個(gè)尺度，讓傳統(tǒng)媒體常常感嘆“戴著鐐銬跳舞”、環(huán)境不公。而新聞傳播立法，將終結(jié)這一局面。從柳先生的表態(tài)和身份來看，他說要通過立法來解決傳統(tǒng)媒體“戴著鐐銬跳舞”、束縛太多的問題。如果是這樣，《新聞法》就沒有像想那么糟糕。

另外一頭，不少有關(guān)官員們也對《新聞法》憂心忡忡。一位資深記者采訪時(shí)得知：在政協(xié)會(huì)議上，一名官員委員說要加緊出臺(tái)《新聞法》，其他幾名官員委員則說，我們那些限制放不到臺(tái)面上，所以一直拖著。

是的，有媒體人覺得，沒有《新聞法》，許多事情可以模糊處理，媒體空間反而存在?？墒敲襟w管理官員那邊又覺得，沒有《新聞法》，他們限制媒體的權(quán)利更不受制約。這種來自兩端的焦慮，所折射的是一種21世紀(jì)的“圍城”現(xiàn)象嗎？

立法程序：科學(xué)與民主

那么如何能避免《新聞法》成為一部非良善之法？究竟能否管住“有權(quán)任性”的紅頭文件？所要解決的無非是兩個(gè)問題：一個(gè)是立法程序，一個(gè)是立法的實(shí)體內(nèi)容。首先應(yīng)該在程序上給予空前的重視，這是一部涉及媒體與國家以及所有社會(huì)領(lǐng)域的極其重要的法律，必須一步一步走，不能匆匆忙忙，不能草率行事，更不能暗箱操作。

第一，《新聞法》應(yīng)該明確定位于國家的基本法律，就像《刑法》、《民法通則》等一樣，而不是一般法律，交由全國人大制訂和通過。全國人大常委會(huì)只能制定和通過一般法律，立法過程也相對簡短和簡單。任何一部法律，立法程序必須嚴(yán)格。基本法律事關(guān)重大，立法程序更綿密，周期更長。草率通過是很不可取的。我建議必須有3-5年的立法過程。

第二，《新聞法》應(yīng)該充分遵循科學(xué)立法的原則，因此是誰在主導(dǎo)新聞立法也很要緊?，F(xiàn)在信息很少，草案也沒有公布，未知其詳。現(xiàn)在《新聞法》立法是誰主導(dǎo)?是全國人大法律委員會(huì)和全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，還是媒體管理部門?是黨務(wù)部門，還是政府部門?法律草案由誰起草?哪些專業(yè)人士和國家部門參與，如何參與?這些信息必須要早日公布。

第三，《新聞法》應(yīng)該充分遵循民主立法的原則?！读⒎ǚā肥顷P(guān)于如何制定法律的專門法，目前正在修改中。根據(jù)筆者在電視上所見，中國政法大學(xué)馬懷德副校長的意見，他的原則完全可以在新聞立法上面運(yùn)用。他說，關(guān)于立法法的一個(gè)說明，現(xiàn)在是要擴(kuò)大社會(huì)參與，不能閉門造法。我認(rèn)為這特別適用于新聞法的制定。

實(shí)體內(nèi)容：授權(quán)與限權(quán)

我并不簡單認(rèn)為未來的《新聞法》是一部限制性的法律。因?yàn)橹袊裉焓且粋€(gè)開放的中國，不可能關(guān)起門來制定一部脫離時(shí)代的法律。我主張強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)平衡，授予媒體新聞權(quán)力和對媒體濫用新聞權(quán)力的限制，這兩方面要平衡。首先是授權(quán)，其次才是限權(quán)。授予哪些權(quán)力，限制哪些權(quán)力，這個(gè)是可以去討論。但有些原則是很明確的。

首先，《新聞法》要與憲法對接。在憲法35條和41條，35條中六項(xiàng)自由（言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由)中的兩項(xiàng)，即言論自由和出版自由。私人能不能辦報(bào)，企業(yè)能不能辦媒體，這都是有爭議的，這方面可以做一些討論。現(xiàn)在新媒體發(fā)展得那么快，其實(shí)禁止私人辦報(bào)已經(jīng)沒有實(shí)際意義了。憲法第35條規(guī)定，公民有對國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為有監(jiān)督檢舉的權(quán)利。這被認(rèn)為在憲法內(nèi)容中優(yōu)于美國憲法的積極權(quán)利，應(yīng)該體現(xiàn)在,新聞法》中。目前實(shí)踐來看，輿論監(jiān)督對于遏制腐敗十分必要。

其次，《新聞法》要與國際法協(xié)調(diào)。中國政府1998年簽署的聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第19條第2款規(guī)定：人人有自由發(fā)表意見的權(quán)利；此項(xiàng)權(quán)利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的、或通過他所選擇的任何其他媒介。這個(gè)原則如何在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代體現(xiàn)？公民記者是否應(yīng)該受到法律保護(hù)？這些問題雖然復(fù)雜，但《新聞法》必須涉獵。?

授權(quán)之后，當(dāng)然要考慮限權(quán)。有些傳播行為會(huì)對社會(huì)產(chǎn)生危害，必須依法限制。如：不得炮制虛假新聞和散布虛假信息，這主要由《新聞法》和民法中誹謗條款來規(guī)限；不得泄露國家機(jī)密、商業(yè)秘密，不得侵犯個(gè)人隱私，這主要由《新聞法》和信息公開法、保密法、民商法中保密和保護(hù)隱私條款來規(guī)限等等。誹謗法、隱私法、保密法、政府信息公開法如何與新聞法對接，也是復(fù)雜的問題。這里的一個(gè)基本原則就是公共利益，如何定義公共利益，《新聞法》需要破局。

未來《新聞法》是良法還是劣法？這考驗(yàn)著立法者，也考驗(yàn)著社會(huì)公眾。我希望，在習(xí)近平反復(fù)倡導(dǎo)依憲治國、依法執(zhí)政和依法行政的背景下，經(jīng)過全社會(huì)的數(shù)年努力，不但能消除社會(huì)各界的憂慮，而且有可能將《新聞法》的立法變成一個(gè)體現(xiàn)各方積極有效參與的公共治理樣板。

（展江：北京外國語大學(xué)教授）