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在我國互聯(lián)網(wǎng)金融整體高速發(fā)展的大背景下，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)牌照監(jiān)管、分類規(guī)定等差異化一般企業(yè)的市場準入制度亟需完善，將對行業(yè)市場的持續(xù)盈利、風險管控、社會經(jīng)濟效益平衡等內容的影響逐漸擴大，引起社會各界的重視。本文對當前我國互聯(lián)網(wǎng)金融牌照監(jiān)管體系的運行態(tài)勢進行簡要分析，歸納出其實際運作機制的幾大問題，并在此基礎上有針對性地提出了改進互聯(lián)網(wǎng)金融分類和牌照監(jiān)管的思路，以期完善相關制度在優(yōu)化行業(yè)布局、監(jiān)管機構定位、國家競爭能力和服務實體經(jīng)濟發(fā)展等方面的正面效應，同時，對未來互聯(lián)網(wǎng)金融法律牌照監(jiān)管制度做大膽的重構。

一、互聯(lián)網(wǎng)金融牌照監(jiān)管概述

互聯(lián)網(wǎng)金融牌照，即互聯(lián)網(wǎng)金融機構經(jīng)營許可證，是批準互聯(lián)網(wǎng)金融機構開展業(yè)務的正式文件。目前互聯(lián)網(wǎng)金融許可證由中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別頒發(fā)。如果把互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管劃分為事前準入監(jiān)管、事中業(yè)務監(jiān)管、事后懲戒監(jiān)管，市場準入制度是事前監(jiān)管的核心，則互聯(lián)網(wǎng)金融許可證則是市場準入制度的常態(tài)表現(xiàn)。

當前，我國需要審批的互聯(lián)網(wǎng)金融牌照主要有7張，包括第三方支付牌照、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售牌照、互聯(lián)網(wǎng)保險牌照、互聯(lián)網(wǎng)信托牌照、互聯(lián)網(wǎng)銀行牌照、互聯(lián)網(wǎng)消費金融牌照、網(wǎng)絡小額貸款（快速審批秒下款）牌照。

二、現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)金融機構監(jiān)管分類有缺陷，系統(tǒng)性不高

1. 多頭監(jiān)管，缺乏制度性安排

有別于實體經(jīng)濟領域的“精簡放權、監(jiān)管合流”趨勢，現(xiàn)行的金融牌照監(jiān)管架構主要呈現(xiàn)法律、行業(yè)主管機構再到行業(yè)自律的多頭監(jiān)管，從法律規(guī)范上存在機構準入、業(yè)務準入、人員準入、技術指引等極為龐雜的一整套監(jiān)管制度，大多是暫行性規(guī)范且銜接性不佳，經(jīng)常有某項業(yè)務開展之初沒有明文限定，在擴張階段由監(jiān)管部門出臺“指導意見”，一旦問題凸顯，則進入多部委聯(lián)合“專項治理”階段，整體的準入制度分布非常零散、缺乏系統(tǒng)性關聯(lián)。

表一，目前互聯(lián)網(wǎng)金融牌照多頭監(jiān)管現(xiàn)狀

2. 第三方支付牌照監(jiān)管制度困境

以第三方支付牌照監(jiān)管制度為例，2005年第三方支付從網(wǎng)關支付模式轉向賬戶模式，支付寶、財付通等從電子商務平臺脫離出來成為獨立第三方支付機構，開始提供各種類型的增值服務，如繳費、轉賬、還款、授信和咨詢，在飛速的發(fā)展中產生了企業(yè)挪用客戶備付金，洗錢、套現(xiàn)、賭博和欺詐等非法活動。而此時，中國人民銀行對整頓此類非金融機構的直接法律依據(jù)只有1997年頒布的《支付結算辦法》及可供參考的《金融機構反洗錢規(guī)定》（2007年），行業(yè)發(fā)展缺門檻、缺規(guī)則、缺監(jiān)管，客戶資金安全有隱患，從業(yè)機構潛在巨大經(jīng)營風險，一部專門針對第三方支付機構的監(jiān)管體系亟待構建。

中國人民銀行于2010年發(fā)布了《非金融機構支付服務管理辦法》及其《細則》。該辦法第三條規(guī)定“非金融機構提供支付服務，應當依法取得《支付業(yè)務許可證》，成為支付機構，接受中國人民銀行的監(jiān)管”，該辦法的發(fā)布標志著我國第三方支付牌照監(jiān)管制度拉開序幕。隨后，對于支付機構的監(jiān)管陣營迅速壯大，令出多門令且層出不窮，除中國人民銀行外，國務院、銀監(jiān)會也各有發(fā)文。筆者統(tǒng)計，自2007年1月至2017年12月期間，各監(jiān)管機構、行業(yè)協(xié)會涉及支付機構的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性法律文件、自律文件共計59件，其中主管機構人民銀行（包括辦公廳、營業(yè)部、支部結算司等）單獨發(fā)文共計39件，國務院單獨發(fā)文5件，人民銀行、銀監(jiān)會、工信部等部委聯(lián)合發(fā)文共計5件，銀聯(lián)、清算協(xié)會等行會自律發(fā)文共計10件。發(fā)文內容涉及支付機構的綜合監(jiān)管、刑事安全、服務許可、業(yè)務指導、政策意見等各方面。

表二  2007—2017年中國人民銀行關于第三方支付機構發(fā)文一覽

筆者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，當前對于支付機構的監(jiān)管重一次性審查輕持續(xù)監(jiān)管、重經(jīng)濟社會穩(wěn)定輕市場機制調節(jié)的情況明顯，這可能是源于經(jīng)濟發(fā)展和行業(yè)體制初始時期形態(tài)影響，以及立法存在空白，只能頻繁通過規(guī)范性法律文件彌補部分監(jiān)管的缺失，近而導致了令出多門、尺度不一、制度缺乏系統(tǒng)性等問題。本質上講，牌照制度主要是依據(jù)行業(yè)監(jiān)管而不是企業(yè)質量好壞和風險高低，導致人員準入、資本準入等監(jiān)管標準和流程均基本趨于同一，而不能按區(qū)域經(jīng)濟水平、風險水平、機構業(yè)務復雜程度、系統(tǒng)重要性等內容體現(xiàn)差別化，監(jiān)管工作與牌照分類情況缺乏對應關系，分類監(jiān)管向市場傳達信息的效力有限。

現(xiàn)階段亟待解決的問題就是將互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)納入系統(tǒng)化法制監(jiān)管。整合當前較零散的各部門、各領域監(jiān)管策略，不再完全以金融屬性為標準出臺各項文件，及時進行整體規(guī)劃和統(tǒng)一設計，減少已經(jīng)出臺監(jiān)管文件的重疊沖突。在牌照批準程序上必須充分考慮監(jiān)管機構的密切性、科學性。在業(yè)務監(jiān)管方面，綜合考慮行業(yè)特征和機構可塑性，監(jiān)管與行業(yè)長期發(fā)展要求相對應，留出機構發(fā)展的充足定性、定量空間。筆者經(jīng)過調查，在眾多的自上而下監(jiān)管中，就第三方支付機構而言，實際起到業(yè)務指導的竟然是行業(yè)自律、服務指引，這可能是因行業(yè)規(guī)范具有針對性、及時性的適用優(yōu)勢，這也是為今后該方面立法的方向提供了有益參考。 

三、互聯(lián)網(wǎng)金融牌照監(jiān)管復制傳統(tǒng)金融監(jiān)管共性，忽視了行業(yè)個性

1. 相對傳統(tǒng)金融牌照監(jiān)管更為嚴格的牌照監(jiān)管

筆者通過第三方支付牌照與其他金融牌照監(jiān)管準入制度的橫向比較，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的制度并未超出傳統(tǒng)金融業(yè)監(jiān)管的范疇，依舊定位于“出身+資本”的分類格局。實質無差異的金融牌照監(jiān)管制度直接套用在“互聯(lián)網(wǎng)+金融”時代的監(jiān)管策略上，甚至更為苛刻的準入條件，這與我們對互聯(lián)網(wǎng)金融整體投入低成本化、業(yè)務普惠化、運作高效化的觀感似乎相悖，也與 “依法監(jiān)管、適度監(jiān)管、分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管”的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管政策不完全吻合。

表三 互聯(lián)網(wǎng)金融支付機構與證券公司關于機構準入條件的比

2. 互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的獨特個性

無可否認，互聯(lián)網(wǎng)金融其本質上仍是金融，沒有改變金融風險的隱蔽性、傳染性、突發(fā)性和較強的負外部性特征，我國對第三方支付牌照監(jiān)管制度顯然更偏重于傳統(tǒng)的金融監(jiān)管方式，第三方支付公司取得牌照的難度系數(shù)與證券公司取得牌照的難度不分伯仲，甚至在實繳貨幣資本、出資人一票否決方面顯然更為嚴苛。但是，第三方支付的價值遠遠超越了金融支付業(yè)務本身，并不能用現(xiàn)行金融牌照監(jiān)管制度一以貫之。單一的牌照監(jiān)管制度必然導致企業(yè)組織架構、資本模式的千篇一律，有限的業(yè)務、單一的模式以及唯一的市場是惡性競爭的誘因。而互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的重要生產要素就是“創(chuàng)新”。仍舊以第三方支付機構為例：

從行業(yè)產生來看，第三方支付業(yè)務立身的根本是互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，特別是快捷支付、無卡支付、NFC支付等移動支付技術的革新。行業(yè)發(fā)展的基本要素是移動支付技術不斷創(chuàng)新、公共信息安全保障、交易模式高效便捷方面，傳統(tǒng)的金融牌照監(jiān)管首重資本的模式顯然不可盡用。

從主營業(yè)務方面來看，傳統(tǒng)的支付是為了交易雙方完成貨幣債權轉移，保障資金安全是首要目的。第三方支付的價值已經(jīng)不再局限于支付本身，通過互聯(lián)網(wǎng)支付大數(shù)據(jù)信息的收集、整理、分析可全面掌握交易行為體現(xiàn)的信用、偏好等信息，為支付公司、供應商、征信業(yè)、金融業(yè)等互聯(lián)網(wǎng)混業(yè)經(jīng)營提供信息支持?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的混業(yè)經(jīng)營是必然趨勢，傳統(tǒng)金融牌照監(jiān)管“一照一業(yè)”，用準入壁壘分割了完整的行業(yè)市場，將機構間互動和競爭綁定在有限空間內。此類限定“發(fā)展極限”的做法與行業(yè)發(fā)展得趨勢互相矛盾，已經(jīng)集中體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)。

從盈利模式來看，以銀行為代表的傳統(tǒng)金融支付機構給長尾客戶提供服務成本高、效率低，不能為其提供全面的支付服務。而第三方支付機構的產生正好彌補了銀行支付服務的缺失，業(yè)務模式與用戶群需求高度匹配，不斷壯大的用戶群是使得交易費率低廉到小數(shù)點后2位，支付服務達到前所未有的普惠水平。

從監(jiān)管層面上來看，只有降低準入門檻，刺激多區(qū)域、多層次的第三方支付企業(yè)產生，將海量小額支付分散在各個支付機構的同時也實現(xiàn)了分散金融風險，從而降低全行業(yè)的風險系數(shù)，鼓勵差異與充分競爭，為行業(yè)發(fā)展預留更大的服務創(chuàng)新和價值增值空間。

總體而言，對行業(yè)區(qū)分度不夠，對資本的過度關注，立法的空白，導致互聯(lián)網(wǎng)金融牌照監(jiān)管制度落后于行業(yè)的發(fā)展?？茖W調整現(xiàn)有行業(yè)分類體系，優(yōu)化市場秩序，從嚴格準入轉向“沙盒監(jiān)管”，從單純重視資本規(guī)模轉向業(yè)務、合規(guī)、標準的全面考慮，盤活互聯(lián)網(wǎng)金融市場結構，實現(xiàn)多層次金融服務和分類監(jiān)管。

四、對未來互聯(lián)網(wǎng)金融牌照監(jiān)管制度的重構

1. 精準定位監(jiān)管的落腳點，科學梳理監(jiān)管層級，制定靈活的“監(jiān)管沙盒”

原生的互聯(lián)網(wǎng)金融公司是依靠網(wǎng)絡技術成長起來的金融公司，其與傳統(tǒng)金融公司的最大區(qū)別在于互聯(lián)網(wǎng)用戶需求創(chuàng)造業(yè)務模式，而不僅僅是將傳統(tǒng)的金融業(yè)務開設上互聯(lián)網(wǎng)柜臺，如互聯(lián)網(wǎng)眾籌是基于虛擬社交場景的經(jīng)濟交往需求應運而生，電子虛擬貨幣是網(wǎng)絡數(shù)據(jù)交換安全度極大提升的產物。筆者認為，互聯(lián)網(wǎng)金融金融作為新興行業(yè)，其業(yè)務類型和應用模式十分多樣化，并且正在變得越來越復雜，在提升金融運作效率的同時也帶來諸多的不確定的風險，但互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展得方向仍是不斷的產品創(chuàng)新，因而監(jiān)管的定位也首重“創(chuàng)新”。在金融創(chuàng)新和防控風險之間取得平衡至關重要。

筆者設想，在明確行業(yè)定位的基礎上，建立準入和業(yè)務實施的分管機制，建立三個層級的牌照監(jiān)管體系。第一層級，是機構核心準入監(jiān)管，由全國層面的監(jiān)管平臺對互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)進行審批，綜合考察企業(yè)技術力量、產品定位以及資本充足等要件，頒發(fā)統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)金融牌照，該層級對接產業(yè)分類認證。第二層級是地區(qū)業(yè)務監(jiān)管，由地方平臺對互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的具體產品業(yè)務進行審批，信息安全進行屬地監(jiān)管，該層級對接市場監(jiān)管。第三層是行業(yè)自律，由行業(yè)協(xié)會對企業(yè)組織架構、價格服務、技術標準、創(chuàng)新產品等技術性問題進行規(guī)范，該層級對接具體互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務的監(jiān)管。擴大監(jiān)管框架的覆蓋面，多層級擠壓行業(yè)真空領域，能有效防止多頭監(jiān)管或權利集中造成的效率損失。

筆者認為明確機構監(jiān)管范圍、實施業(yè)務差別化管理將使互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)在符合基本法律要件下，能夠實質的開展本行業(yè)的技術創(chuàng)新、服務創(chuàng)新。一般互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新業(yè)務準入中，“創(chuàng)新業(yè)務”的范疇還不明確、說明也還不夠細化，頂層監(jiān)管者對產品的認知度缺乏，可以通過“監(jiān)管沙盒”增強企業(yè)的話語權、決策權，為企業(yè)的產品、服務以及商業(yè)模式創(chuàng)新提供的一個“安全空間”，這個空間內的創(chuàng)新行為即使失敗也不會引起常規(guī)的監(jiān)管后果。在有效提升監(jiān)管措施彈性和靈活性的同時，最大限度地讓一切創(chuàng)新、創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。

2. 為企業(yè)混業(yè)經(jīng)營、行業(yè)融合發(fā)展創(chuàng)設外部支撐

未來互聯(lián)網(wǎng)金融混業(yè)經(jīng)營將是常態(tài)，如第三方支付機構必然會作為銀行的收單外包機構，也會利用自身用戶群開展消費金融業(yè)務、供應金融業(yè)務等，還會衍生出征信業(yè)務、接口服務、電信數(shù)據(jù)、市場調查等業(yè)務，將造就一大批從事全能業(yè)務的互聯(lián)網(wǎng)金融公司。正如我們當前的實踐，支付公司從電子商務網(wǎng)關脫離，成為第三方獨立的支付機構，又依托移動支付的發(fā)展，成為移動設備制造商。產業(yè)的界限越來越模糊，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)受制于牌照不能變更、不能流轉，阻礙了市場調解機制正常運轉。筆者認為，新的牌照監(jiān)管體系應當以機構監(jiān)管為主，只在宏觀層面劃定非法、違法界限，而由次級層面在業(yè)務標準、執(zhí)業(yè)標準、行業(yè)標準、通用標準上對企業(yè)進行業(yè)務監(jiān)管，只要符合標準的業(yè)務，就可以進行擴展，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)跨網(wǎng)絡、跨行業(yè)、跨領域的全面融合。從一點出發(fā)，用便捷高效的互聯(lián)網(wǎng)模式全面整合各個行業(yè)的普惠金融企業(yè)將應運而生。

3. 實施有限監(jiān)管、標準化監(jiān)管，明確各方職責

為滿足社會公眾安全、便捷的金融服務需求及保障金融創(chuàng)新的延展空間，將互聯(lián)網(wǎng)金融涉及的賬戶安全、個人隱私、交易規(guī)范等至關重要方面納入標準化管理，制定統(tǒng)一的業(yè)務標準、技術標準、行業(yè)保準、通用標準，以厘清各項基礎性標準要件，則無論如何創(chuàng)新，只需要將一個個標準化要件進行組合，便能迅速形成具體的、系統(tǒng)的、有效的監(jiān)管制度。

如廣泛適用于融資租賃、小額貸款、消費金融、商業(yè)保理的存管銀行專戶制度，即要求金融企業(yè)開設特定業(yè)務運營資金的專用賬戶，從事特定業(yè)務的企業(yè)只能使用專用賬戶開展日常的業(yè)務。存管銀行必須制定符合監(jiān)管機構標準的存管制度，并按規(guī)定對從事特定業(yè)務企業(yè)的資金賬戶和賬戶內資金使用情況實施管理、定期對賬、按時上。又如備付金提存制度、可疑交易報告制度、應收賬款質押系統(tǒng)等歷久彌新、久經(jīng)增補的行業(yè)“法寶”。明確設置禁止性規(guī)定和創(chuàng)新渠道，才能有效區(qū)分機構的創(chuàng)新和繞監(jiān)管辦業(yè)務。

筆者設想，未來牌照監(jiān)管是絕對的有限監(jiān)管，將業(yè)務與創(chuàng)新的核心環(huán)節(jié)進行考察拆分，與現(xiàn)有的貨幣政策、外匯政策、產業(yè)政策掛鉤，以標準化條款為基礎構架出特定業(yè)務監(jiān)管的骨骼，用禁止性準入規(guī)定填充行業(yè)、企業(yè)的獨特血脈，增強企業(yè)的能動性，允許企業(yè)經(jīng)營事務性流程的創(chuàng)造，明確各方職責，發(fā)揮市場的主導作用，避免監(jiān)管機構在行業(yè)形成、企業(yè)初創(chuàng)階段揠苗助長，在行業(yè)升級、市場重組階段過渡介入。

五、結語

從目前發(fā)達國家的一些做法，我們未來謹守的牌照監(jiān)管底線是保證合法差異化，即行業(yè)結構、業(yè)務范圍等方面明晰互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的社會功能定位，體現(xiàn)出特定業(yè)務牌照的差異化，防止企業(yè)在經(jīng)營過程中偏離主業(yè)，支持合法的產業(yè)融合，防止惡性混業(yè)經(jīng)營。 我們未來牌照監(jiān)管的最終目標是保障正當競爭，通過標準化策略，在準入時根據(jù)特定經(jīng)濟、區(qū)域設定彈性審核、追責機制，如全國性商業(yè)企業(yè)適當提高準入門檻，避免與地區(qū)性農村政策性企業(yè)爭奪有限資源，一開始就優(yōu)化行業(yè)扎根生存發(fā)展的環(huán)境，多渠道分散互聯(lián)網(wǎng)金融的供給壓力，為創(chuàng)新經(jīng)營提供完善分類，從容指導行業(yè)競爭。在創(chuàng)新方面，允許牌照企業(yè)在特色領域實現(xiàn)備案制，如互聯(lián)網(wǎng)消費金融企業(yè)開展密切相關的企業(yè)、個人征信業(yè)務，監(jiān)管機構應預先留足反應和審批余地，審慎抉擇、相機試點，這不但有助于新興市場的培養(yǎng)，也有利于監(jiān)管機構為進一步的全面放開積累經(jīng)驗。

互聯(lián)網(wǎng)金融作為新興行業(yè)在我國快速成長起來，如何通過創(chuàng)新監(jiān)管制度做大、做強這塊行業(yè)大蛋糕，取其精華、去其糟粕，使其服務于新時代、服務于社會主義市場經(jīng)濟，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，在創(chuàng)新自主與審慎監(jiān)管中找尋平衡點，這是對宏觀調控政策的科學性、有效性、執(zhí)行性的一大考驗。

【來源：未央網(wǎng)】